Selon les termes de cette saisine, les deux CESER avaient à définir, ensemble, ce qui « en termes de méthodes et de résultats pourrait contribuer à la réussite d’un éventuel projet de fusion de nos deux régions, au service du territoire et de ses habitants ».

Cette saisine conjointe était une première pour les deux CESER. Ils ont dès lors tous les deux choisi de consacrer l’essentiel de leurs réflexions à ce projet de fusion. Ils ont mis entre parenthèse leurs travaux en cours et ont élaboré un cadre commun à leur travail, se sont rencontrés régulièrement et ont progressé de conserve dans leur travail.

Les deux CESER ont, bien entendu, dû produire une réponse dans le même contexte marqué par beaucoup d’incertitudes. En effet, le projet de fusion est seulement l’un des pans de la réforme territoriale qui reste, à ce jour, en cours d’élaboration et de discussion. Ce vaste projet, un temps appelé « Acte III de la décentralisation », a été scindé en trois textes de loi par le gouvernement.

· Le premier texte est la loi de « modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles » a été adopté par le Parlement en janvier 2014 et promulgué par le président de la République le 27 janvier ;

· le second reste encore à l’état de projet de loi « relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral » et a été adopté en première lecture par l’Assemblée nationale en juillet 2014 ;

· le troisième et dernier projet de loi porte sur une « nouvelle organisation territoriale de la République » et a été présenté en première lecture au Sénat en juin 2014.

La loi n’est donc pas encore établie dans tous ses aspects. De nombreuses interrogations subsistent et de nombreuses annonces, pas toujours cohérentes, ont pu perturber les débats et l’avancée du travail de toutes les instances et personnes impliquées dans la réflexion autour de cette réforme.

En résumé, il était demandé à deux CESER différents, ayant des cultures, des manières de travailler et des rythmes institutionnels différents, d’élaborer et de voter un même texte, dans un délai très contraint et alors que le contexte de la réflexion est, pour le moins, très instable.

Ils l’ont fait, en élaborant un cadre commun à leur réflexion et en partageant, régulièrement, l’avancée de leurs travaux et de leur vision.
Depuis notre séance plénière du 24 septembre dernier, le CESER Franche-Comté a ainsi voté son avis sur cette question et le CESER Bourgogne est réuni aujourd'hui pour statuer sur son propre projet d’avis.

Ces quelques mois illustrent donc plusieurs dimensions fondamentales de ce qu’est un CESER et singulièrement le CESER Bourgogne :
· la réactivité d’un collectif,
· la diversité et l’indépendance,
· l’ambition et le réalisme.

LA RÉACTIVITÉ DU COLLECTIF

Etre réactif est assez facile quand on travaille seul, voire en groupe restreint. Ici nous avons au contraire réussi, en un temps limité, à traiter un sujet complexe en impliquant tous les conseillers du CESER.
· Chacun a, en effet, pu s’inscrire dans l’un des trois groupes de travail thématiques constitués pour traiter cette saisine et qui ont travaillé au cours de l’été.
· Toutes les commissions du CESER ainsi que la section prospective ont consacré plusieurs réunions à la réflexion sur ce sujet.
· Enfin une séance plénière a été entièrement consacrée au débat sur cette question et a permis l’expression de chacun.

La synthèse et les choix dans ce foisonnement d’idées ont été faits par un groupe de travail qui a élaboré le texte.

UNE DIVERSITÉ ASSUMÉE DANS LA CONSTRUCTION D’UN PROJET INDÉPENDANT

Les débats nourris dans les groupes de travail et dans les commissions ont soulevé des questions qui sortaient nettement du champ de la saisine régionale ou ne s’adressaient pas directement à la collectivité territoriale mais plutôt à l’Etat.

Ces interrogations ne sont pas incluses dans la réponse du CESER, mais elles apparaissent cependant dans le texte qui vous est soumis parce qu’elles sont importantes et vont, à l’avenir, nourrir le travail qui va se poursuivre.

Les remarques s’adressent à la réforme, et je cite pêle-mêle :

· C’est une réforme qui ne résoudra pas les problèmes actuels des Français.
· Elle met en cause le socle républicain basé sur la nation, le département et la commune.
· Le processus législatif ne permet pas un vrai débat public.
· Cette réforme ne permettra pas d’économies financières, du moins à court ou moyen terme. Les besoins en personnels existeront toujours, notamment en raison de la part importante des personnels TOS dans les lycées.
· Une telle réforme demande du temps et la réorganisation des périmètres des régions doit se penser après la réorganisation des compétences et non avant. Or la réforme des régions ne clarifie ni les compétences, ni les moyens propres et dynamiques (par la fiscalité notamment).
· L’avenir et les rôles actuels et futurs des conseils généraux ne sont pas clairement mis en perspective.

Des remarques concernent aussi la saisine proprement dite :

Limiter la réflexion aux conditions de la réussite d’une fusion précise est une question beaucoup trop fermée.
D’autres périmètres pourraient être envisagés : le Grand-Est notamment. De même, l’attraction des régions voisines sur certains territoires de la Bourgogne et de la Franche-Comté, voire sur des départements entiers, aurait pû être envisagée.

La diversité des opinions et des idées a généré un débat très fécond au sein du CESER. Les réflexions ont encore été enrichies par les débats internes des organisations qui composent l’assemblée. Les remarques et critiques qui ont émaillé ce vaste processus sont donc prises en compte et seront traitées dans le travail qui va continuer.

Mais, ces remarques étant faites, le CESER a su prendre ses responsabilités et répondre à la commande de l’exécutif régional en s’engageant fortement sur ce qu’il entend par « conditions de réussite ». C’est bien sur ce projet que le CESER doit se prononcer aujourd'hui.

L’AMBITION ET LE RÉALISME

Mais que signifie « réussir le projet de fusion » ?

Pour le CESER, réussir cette fusion signifie avant toute chose, que les conditions de vie des citoyens soient améliorées, notamment en termes d’emploi mais aussi plus largement, dans la capacité de chacun à s’inscrire dans les mutations économiques et sociétales en cours (mutation énergétique, numérique, mobilité, services à la personne…).

Réussir veut ensuite dire que la fusion des régions permet de dégager les ressources nécessaires pour mettre en oeuvre des politiques qui participent au développement économique des deux régions afin qu’elles retrouvent une place dans le concert des régions françaises et européennes les plus dynamiques.
Réussir implique enfin que la fusion provoque un dynamisme démocratique qui fait aujourd’hui défaut, en trouvant les voies et moyens d’amélioration du fonctionnement démocratique et l’implication des citoyens dans le débat et la gestion des politiques publiques (élections des exécutifs dans les intercommunalités…).

Dans un contexte incertain, avec en point de mire ces trois objectifs, le CESER Bourgogne envisage les conditions de réussite du projet de fusion en trois champs :
· l’établissement d’un état des lieux partagé,
· la définition d’un ambitieux projet pour ce nouveau territoire,
· une nouvelle manière de faire de la politique dans les territoires.

1. Etat des lieux et perspectives

Les régions Bourgogne et Franche-Comté partagent une situation socio-économique délicate. Le problème est plus profond que la crise déclenchée en 2008. En effet, c’est depuis 20 ans que, selon l’INSEE, leur PIB croît beaucoup moins vite que la moyenne nationale. Les deux régions se trouvent donc dans une situation de décrochage par rapport aux régions françaises les plus dynamiques.

Outre ce décrochage économique, la fusion de la Bourgogne et de la Franche-Comté créerait la plus petite des nouvelles régions françaises métropolitaines (à l’exception de la Corse) et l’une des rares à ne compter aucune grande métropole telle que définie dans la loi de janvier dernier.

Tout ceci est plutôt sombre et bien connu dans chacune des deux régions. Pour envisager la réussite de ce projet, il faut néanmoins « fusionner » les diagnostics de la Bourgogne avec ceux de la Franche-Comté et identifier les spécificités et les potentiels de la nouvelle région au sein d’un seul et même document fondateur tant sur le plan économique, que social ou environnemental.

Cet état des lieux et des possibles doit être partagé et complété par un diagnostic fonctionnel de l’institution régionale et de ses compétences.

Constituer de grandes régions impose, en effet, de se questionner sur les services de proximité qui sont actuellement rendus sur le territoire (lycées, antennes régionales…). Conserver cette proximité est essentiel et il faut donc avant tout l’identifier précisément en englobant les services rendus par les conseils généraux et l’Etat.

Ce diagnostic des services de proximité devra être accompagné d’un diagnostic des politiques de chacune des deux régions afin d’engager le travail concret de fusion entre les actions des deux collectivités. Cette démarche devra, à terme, s’étendre au-delà des seules collectivités pour englober tous les organismes régionaux.

Enfin, les grands documents stratégiques régionaux (SRDEI, SRCAE, SPRO, SRB, SRADDT, PRAD, PPRDF, CPER, SCORAN…) vont devoir être unifiés.
Ceci constitue un ensemble de préalables. Mais fondamentalement, la fusion des deux régions se résume à la fusion de deux entités politico-administratives. En soi, cela ne changera pas la vie du territoire et des citoyens.

Mais cette fusion peut réussir si elle crée une dynamique fondée sur des valeurs de solidarité et de cohésion dans l’intérêt de l’avenir des citoyens de nos territoires. En quoi, alors, « le » projet politique de cette nouvelle collectivité territoriale de Bourgogne-Franche-Comté sera-t-il meilleur que « les » deux projets politiques séparés de la Bourgogne et de la Franche-Comté ?

2. Définir un projet pour le territoire

Pour réussir, le CESER estime qu’il est indispensable de produire un projet politique ambitieux et il propose que ce projet soit centré sur deux priorités interdépendantes et complémentaires :
· Intensifier le développement économique : pour des emplois de qualité et pour le développement régional ;

· Pour une élévation des compétences, de la culture et des connaissances : rendre réel l’accès des formations au plus grand nombre.

Aujourd'hui, il est clair que l’industrie a une place centrale dans le développement de l’économie et de l’emploi. Les deux régions, Bourgogne et Franche-Comté, ont une histoire industrielle riche et présentent une densité forte d’entreprises industrielles et des atouts importants dans divers domaines.

La région Bourgogne-Franche-Comté a une grande vocation industrielle qui doit être tournée vers l’avenir et l’innovation.

Cette industrie devra être en cohérence avec la logique du développement durable et participer de la transition écologique et énergétique. Elle s’inscrira également dans l’économie du numérique et des nouvelles technologies pour construire un développement innovant et créateur d’emplois de qualité.

Les questions de l’environnement au sens large, qui ont un impact direct sur les populations, doivent être prises en considération dans l’élaboration des politiques, qu’elles soient économiques ou sociales.

Ce développement économique passera par un effort sans précédent de formation en direction de tous les publics. C’est la condition d’un élargissement des compétences et d’une meilleure « employabilité » des salariés mais aussi une des conditions essentielles d’une économie innovante.

Or, les deux régions ne sont pas bien classées en matière de performances éducatives et elles peuvent faire beaucoup mieux.

Cela prendra du temps. Mais il faut permettre à chacun d’anticiper et de s’adapter à un monde qui bouge par un formidable effort d’accroissement des compétences et des connaissances. Il faut permettre la montée en qualification des salariés pour leur permettre de faire face aux mutations.

Si les autres dimensions de l’action régionale ne sont pas à négliger, elles ne peuvent constituer le coeur du projet à mettre en oeuvre pour la Bourgogne-Franche-Comté. Chacun des autres domaines d’action devra donc s’inscrire en complémentarité au projet exposé ci-dessus.

3. Animer les politiques publiques sur le territoire 

Outre le contenu du projet, les façons de l’élaborer, de le construire et de le concrétiser doivent fortement évoluer. Le projet de fusion va générer un changement du fonctionnement des institutions et des collectivités territoriales. Elle peut donc être une vraie occasion pour renouer les fils de la confiance en l’avenir, en réhabilitant le politique.

Trois « leviers » sont à mobiliser à cette fin dans le cadre de cette fusion.

Tout d’abord, le levier des institutions. Afin de redynamiser la démocratie représentative, il s’agit de penser et mettre en place une représentation politique des territoires et de renouveler les élites régionales :
· en réduisant l’écart entre la composition des assemblées élues et celle de la population ;
· en mettant en place une structure simple et lisible de l’exécutif (limiter le cumul des mandats ?) ;
· en clarifiant au maximum ce qui relèvera de la responsabilité publique et ce qui reviendra à l’initiative privée.

Ensuite, le levier de l’organisation des pouvoirs. Il faut clarifier ce qui revient à la région, aux départements, aux communautés de communes, etc. C’est de cette manière que « l’égalité entre les territoires » pourra être assurée. L’organisation des pouvoirs aura pour corollaire l’établissement des règles justes de péréquation et l’encouragement des acteurs locaux sur les projets locaux, car face aux difficultés de certains territoires, notamment ruraux, il faudra imaginer de nouveaux services.

Enfin, le levier de la société civile organisée. Une articulation mieux pensée entre les organes qui proposent et les instances qui décident permettra une plus grande implication citoyenne. Cela suppose une volonté de promouvoir l’engagement citoyen au travers de l’essor des pratiques participatives (telles que les conseils de développement par exemple) et une meilleure reconnaissance de l’engagement bénévole et associatif.
Au coeur de cette problématique, les travaux du CESER sur le dialogue social et territorial prennent toute leur importance. La fusion de deux régions aux pratiques différentes en matière de dialogue social pourra être source d’enrichissements.

En interne, la réussite de la fusion passe par un accompagnement au changement des agents de la collectivité (formation, intégration…)susceptible de lever les freins/craintes des personnels en s’appuyant sur la charte de management, l’utilisation de la GPEC, l’utilisation des compétences du CNFPT et la mobilisation des comités paritaires.

Dans les enjeux de cette nouvelle gouvernance que le CESER appelle de ses voeux, l’absence d’une grande métropole dans la future région n’a pas manqué d’être soulignée.

En effet, la future région ne compte pas de métropole « naturelle », au sens d’un centre urbain de dimension européenne et offrant l’ensemble des services les plus avancés aux populations et aux entreprises. C’est une donnée objective de la région Bourgogne-Franche-Comté.

La loi de janvier dernier donne à l’agglomération dijonnaise la possibilité d’accéder au nouveau statut de métropole. Ceci peut lui offrir des perspectives et des moyens nouveaux. Mais il faut s’interroger sur ses possibilités réelles en matière d’attractivité (des étudiants, des entreprises,…) et de centralité (fonctions et emplois métropolitains supérieurs).

Le déséquilibre avec les grandes métropoles voisines (Lyon, Strasbourg, Paris) perdurera et quelle que soit l’évolution statutaire de la plus grande agglomération de la région.

Elle doit donc rechercher des coopérations toujours plus étroites avec ces grandes métropoles et avec les autres régions.

CONCLUSION

Le CESER de Bourgogne a dû travailler dans des délais particulièrement contraints pour répondre à cette saisine des deux exécutifs. Le CESER a néanmoins organisé la réflexion et le débat dans un esprit de large ouverture et de liberté d'expression, conforme à sa vocation et à sa tradition, comme en témoigne particulièrement la séance plénière dédiée du 24 septembre. Cet avis est le résultat concret de l’ensemble de ce travail.

Des questions importantes, entraînant parfois de fermes prises de position, ont émaillé les discussions. Elles ne relèvent pas directement de l'interrogation formulée dans la saisine mais elles concernent néanmoins le vaste débat sur la réforme territoriale engagée par le gouvernement. Le CESER de Bourgogne a souhaité que ces questions et prises de position, minoritaires ou non, restent partie prenante des débats et soient portées à la connaissance de tous les responsables politiques et institutionnels car elles méritent toute leur attention. Elles sont donc intégrées à la suite de cet avis sous la forme d'un paragraphe intitulé « questions soulevées à l'occasion du débat ».

Cette saisine est intervenue dans le processus de réflexion que mène le CESER Bourgogne depuis plusieurs années. Notamment dans le cadre de la section prospective, du travail sur les axes stratégiques mais aussi de saisines ou auto-saisines antérieures (sur le SRADDT, sur la coopération interrégionale, etc). La qualité des débats et la capacité de réaction montrent que ce processus est aujourd'hui suffisamment mature pour permettre à notre collectif de proposer des orientations fortes et d’inciter les décideurs politiques à faire des choix clairs.

Ce processus de réflexion va se poursuivre et s’enrichir. En effet, à l'occasion de cette saisine, les liens ont été resserrés avec le CESER de Franche-Comté et les nombreux échanges, concrétisés par une problématique et un cahier des charges élaborés en commun, augurent bien des pratiques et des collaborations à venir.
Pour conclure sur le fond : réorganiser la carte et les compétences des collectivités territoriales de France est un projet courageux de très grande ampleur, complexe, qui interroge l’histoire, la géographie physique et surtout humaine du pays.

Ce vaste projet de réforme du « mille-feuilles » s’inscrit dans une volonté de « modernisation de l’action publique » qui englobe les régions mais également les métropoles, les intercommunalités et les conseils généraux.

La réussite de cette réforme d’ampleur dépendra des décisions politiques. Il faut sortir de la gestion de l’existant pour fonder le grand projet, ambitieux mais réaliste, d’une région industrielle innovante basée sur les compétences. En parallèle, la manière de faire de la politique doit évoluer pour faciliter l’implication des citoyens dans la prise des décisions.

En définitive, il s’agit, par ces bonnes décisions et ces bonnes pratiques, de faire resurgir la confiance des citoyens dans leur avenir, dans leurs institutions, de redonner de l’espérance.